广州市政府：已办地下车位产权证的不再追缴土地出让金undefined

作者按：广州政府的这次表现，总算没让征求意见流于形式，官方互动、依法行政、公共利益均得到了一定考虑。无论何方，补缴与否，不仅应考虑利益得失，更应考量是非曲直！

关于我市土地节约集约利用的实施意见

（征求意见稿）

（五十）明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金或未明确地下建筑土地出让金计收方式和标准的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按地上部分市场评估价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按地上部分市场评估价的25%计收土地出让金。已办理产权登记的，在发生企业改制、出售、交换、赠与（不含继承）时由新的权属人负责补交土地出让金，或由产权人自行申请补缴土地出让金。

广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意

穗府办〔2014〕12号

2014-03-14

　(五十一)明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的25%计收土地出让金。本意见实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金。

去年同期的三篇评论：

地下车位土地出让金不宜贸然追缴

日期:[2013-09-06] 版次:[A02] 版名:[评论]　　■周玉忠

　　据报道，广州市政府常务会议日前审议了《关于我市土地节约集约利用的实施意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》)，其中“追缴已售出地下物业出让金”引发热议。这意味着，凡已购买车位的产权业主，或将被追缴地下车位的土地出让金。

　　且不说这一规定是否有敛财之嫌，如果实施，还面临诸多法理上和实践上的困难。基于如下理由，这一政策应当谨慎缓行。

　　首先，难以避免重复征收。《物权法》虽然规定建设用地使用权可针对地下设立，但之前出让土地只有平面“位置”描述，而无“界址、空间范围”立体表达，即原建设用地使用权的垂直方向的高程并不确定。而且，不管怎么说，将地下建筑全部视为地下建设用地使用权的范围是违背常识的。一是因为地表权总有垂直空间范围而不只是一个地平面，若如此则无从成为建设用地；二是建筑物的基础总得向下合理延伸。《意见》将地下建筑全部列入补交范围，难以避免重复征收。

　　其次，二手业主无补交义务。国土部门与建设单位才是土地使用权出让合同的当事人，缴纳土地出让金的也应当是建设单位。原土地出让合同约定暂缓征收的对象是建设单位，根据合同相对性原则，政府认为应向其征收地下权部分土地出让金的，只能应向建设单位主张权利。二手业主与政府之间并没有合同关系，政府无权将此义务单方强加给二手业主。

　　第三，引起争端责任在官方。在《物权法》实施之前并无地下权概念。直到2007年11月1日《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》实施，要求以空间体积代替平面面积，并以此来计算土地出让金。按理说，当时若均按此操作，就不会有今日之争议。

　　另法律亦规定未交清土地出让金的不能取得土地使用权证，也就无法进行建设及不动产登记。但是，现在土地出让、规划报建、竣工验收及产权登记均已完成的情况下，政府竟然认为地下建筑的出让金没有收取，颠覆了法律规定和生活常识。若确如此，岂不是意味着相关官员已经涉嫌严重失职渎职？

　　第四，以登记要挟涉嫌违法行政。《意见》规定土地出让金在办理房屋初始登记时收取，或者已登记的在发生变化时由新的权属人进行补交。要明确的是，土地出让金收取应依合同及法律规定而行，与产权登记无直接关联，以不动产登记为手段要挟收取土地出让金有违依法行政。

　　现在规定由新的权属人或由产权人自行申请补交，一方面无法律依据，另一方面也会造成新的不公平，如此若依法必须补交，不进行产权转移登记者岂不是永远无需补交了吗？另，《意见》规定按市场评估价确定补交土地金的标准，没有考虑到土地已经出让多年的历史事实，以及地下建筑用途的客观现实，也有损公平。

　　众所周知，浩大的地下建筑已经成为广州城市的最重要组成部分。一个名为“土地节约集约利用”的文件隐藏着向地下要天量土地金的盘算，这势必将成为官民利益较量的又一场好戏。鉴于此项议题涉及面广、影响巨大、争议不小。穗府办〔2010〕35号文件曾明确地下车库类地下建筑暂缓征收。在情况如旧的情况下，急于全面开征实不足取。

追缴土地出让金，莫让利益遮蔽法理

日期:[2013-09-12] 版次:[A02] 版名:[评论] 字体:【大中小】

　　城事焦点

　　■周玉忠

　　据本埠媒体报道，针对社会对补缴地下车位地价的追问，据有关部门知情人士透露说，这是误读。该人士称，不是所有地下车位都要补交出让金，至于产权不发生改变的，则不存在“追缴”问题；地下空间土地出让金征收标准提高，是因为身价水涨船高。

　　对于征求意见稿中“或由产权人自行申请补缴土地出让金”，该人士解释称，这只是“兜底”表述，因为如有小业主提出补缴，政府不可能说“没有规定不用缴”。原来官方的良苦用心竟然包括了保护业主主动申请补交地价的权利（我们当然不否定有如此积极“送钱”的业主）！知情人士这份幽默咱心领了，但还得指出上述说法的逻辑仍欠妥。

　　首先，产权不改变不追缴土地出让金的说法很偏颇。应否追缴应以是否欠缴为前提，而不是以产权改变为依据。众所周知，土地出让金是政府代表国家出让国有土地使用权所获得的对价，土地出让的事实及出让合同的约定是收取地价的依据。已经获得登记的车位所有权包括土地使用权受法律保护，其享有完整的所有、占有、使用、处分等权利。根据法律规定，未缴清土地出让金的，无法办理土地使用权证、规划建设及登记，所以立法没有规定追缴地下空间土地出让金的行政强制措施。可见，不补缴地价就不过户涉嫌违法行政。而且，若应补地价，却只在产权流通时收取不仅会造成出让金的大量流失，还会产生新的不公平，难以自圆其说。

　　其次，征收标准水涨船高有违土地出让金的性质。大家知道，土地出让金是经由招拍挂方式成交确定后由出让合同固定的，其只与成交价有关，这与土地增值税有根本区别。既然地价由市场所形成，任何一方均不得擅自调整。当然，这并不妨碍新出让地下空间地价可以随行就市水涨船高。必须注意到，已建成的地下车位的土地出让于多年之前，当初出台“暂缓征收地下出让金”的政策也有鼓励建设地下空间的考虑。因此，退一步说，即使需要补交的，也应按当时价格评估，并区分其是否商业经营及小区配套用途合理确定。

　　第三，将“由产权人自行申请补缴土地出让金”解释成产权人的“权利”，既有曲解意见稿之嫌，也无法理依据。一方面，此条中实已蕴涵了业主的补缴义务，但业主是依据买卖合同取得土地使用权，已经支付了相应对价，且其与政府之间不存在出让合同关系，因而不存在支付土地出让金的义务。另一方面，从意见稿第五十条字面理解，列明由产权人自行申请补缴显然是设定公民主动申报义务，如前所述既然业主没有补缴义务，也就没有申请补缴的附随义务。

　　据估算，若此政策全面实施，广州政府或可向地下车位追收超300亿元土地出让金。与巨大的利益得失相比，这一政策的合法性、合理性更值得探讨。在此，希望政府方面从依法行政、民主决策高度，进一步向人大和社会阐明其出台的前因后果及法理详情。

　　（作者系知名律师）

地下车位“补缴地价”的法理疑问

　　这几天，广州“已售出地下物业须补缴土地出让金”引发全城热议。相关条文出自《关于我市土地节约集约利用的实施意见（征求意见稿）》。笔者在此仅就法理问题作些探讨。

　　首先，是否符合物权法精神？物权法第一次明确建设用地使用权可以在地上、地表及地下设立，但不得损害已设立的用益物权。根据“一物一权”原则，从生活常理判断，地表权应具有相应的上下垂直高度空间。一个明显的例子是，就算是地下无建筑的房屋，地下权也不可能从地面零位开始设立，若如此，势必损害先设立的地表权。地表权的合理深度应视具体情况确定至建筑基础底部或地下多少米。在此之外，考虑到建筑安全、施工科技及地质状况等因素，才可以考虑设立地下权，地铁建设就是如此。若将所有地下建筑均纳入“补交”范围，恐难避免重复征收及损害地表权。

　　其次，是否符合“合同相对性原则”？依据出让合同，交纳土地出让金是受让方即建设单位的义务。根据合同相对性原则，政府认为应该征收地下权出让金的，只能向建设单位主张权利。地下车位的二手业主依据买卖合同取得土地使用权，已经支付了相应对价，且其与政府之间不存在出让合同关系，因而不存在支付土地出让金的义务，政府向其征收土地出让金缺乏理据。

　　第三，是否符合依法行政原则？根据法律规定，如果没有交清土地出让金，则不可能取得土地使用权登记，也无规划报建、竣工验收及产权登记可能，“暂缓征收”本身缺乏法律依据。建设单位和二手业主所取得的物权具有绝对性，而追收土地出让金仅属于债权，根据“物权高于债权”的法理，《意见》规定以登记为手段藉此收取出让金，于法无据。即使应收的，政府应向法院起诉解决。

　　第四，是否尊重出让历史？据称，当初确定“暂缓征收地下部分土地出让金”是为了鼓励建设地下车位缓解停车难。因此，也可以理解为，“暂缓征收地下出让金”是确定当时土地出让价格的重要因素，原土地出让价格已包含地下部分在内，否则政府怎么会一路绿灯呢？另一方面，在停车难日益严峻的当下，恢复征收的条件也远远没有具备。

　　第五，是否考虑到小区车位的配套性质？小区地下车位是为住宅、商铺等专门配套的，其与纯商业用途车位有着根本区别。若将其视同经营车位一并补收，则是对其物权法明确的“首先满足业主需要”的配套性质的漠视。如何保障一盘散沙的广大业主意见，能够像开发商群体一样得到政府重视，本身就是一个考验。

　　我认为，考虑到这一议题涉及面广、争议不小，政府应向人大详细说明补收方案的合法性、合理性、必要性，由市人大举行各方面广泛参与的听证会，并就此作出决定。

（作者是广州知名律师）

转卖地下车位不需补缴土地出让金
土地节约集约利用的实施意见昨日出台，即日起实施，有效期3年

日期：[2014年4月4日] 版次：[GA08] 版名：[政务] 稿源：[南方都市报]

《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》(下文简称《实施意见》)昨日正式出台，去年曾掀起轩然大波的“出售二手地下车位需补缴”的《意见征求稿》的相关规定最终被删，《实施意见》明确，意见实施前已办理产权登记的地下空间，不再计收或补缴。

《实施意见》涵盖加强耕地保护、加强土地规划计划管控、加强土地储备、规范土地供应、强化建设用地供后监管、加大闲置土地处置、加强农村土地管理、完善地质矿产资源管理共8个方面的内容。《实施意见》即日起实施，有效期为3年。

“补缴土地出让金”被删除

随着土地价值水涨船高，广州“向下生长”已是大势所趋，地下空间变得越来越值钱。去年公布的《意见征求稿》第50条曾引起广泛讨论，其中规定“已办理产权登记的，在发生企业改制、出售、交换、赠与(不含继承)时由新的权属人负责补交土地出让金，或由产权人自行申请补缴土地出让金”，这其中便包括，若车主需转让已拥有的车位，需要补缴数额巨大的土地出让金。

而终版的《实施意见》尽管大致保留(略有调整)了原来的“明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准。原土地出让合同约定暂缓征收地下建筑土地出让金的，除依法可以划拨外，在办理房屋初始登记时，地下负一层按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的50%计收土地出让金，地下负二层及以下面积按与其使用性质相对应的地上首层市场评估地价的25%计收土地出让金”基本表述，但是却删除了转让需补缴土地出让金的说法，而是明确“意见实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金”，由此可见，如果地下车位已办理产权登记，再次转让不需要再补地价了。

开发商囤地要缴增值地价

开发商囤地将要面临高额的增值地价。根据《实施意见》，闲置土地经批准处置方案采取延期开发涉及土地增值的，应补交增值地价，并明确了补交标准。按照规定，由于用地单位自身原因导致土地闲置，经批准延期开发涉及土地增值的，应补交增值地价，增值地价计收标准=土地出让合同重新约定的开工时间地块土地市场评估地价总额-原已缴交地价款。

此外，《实施意见》对工程竣工时间和标准有非常具体的规定———各类住宅用地须自开工之日起3年内竣工；其他建设用地面积在5公顷以内的自开工之日起3年内竣工，面积在5至10公顷的5年内竣工，面积在10公顷以上的7年内竣工。配套设施项目的建设必须在开发项目建设总量完成80%前全部完成。而且，即便符合延期条件需要延期，延长期限原则上不得超过1年。

土地前期开发应考古调查

去年诗书路民国建筑被强拆事件激荡羊城舆论，该事件也加速了保护历史建筑的相关条例出台。对于要开发的土地，《实施意见》明确规定，在土地前期开发应依照文物、历史文化名城、历史建筑和历史风貌区等保护规定，进行地下文物考古调查、勘探和历史建筑调查。

此外，《实施意见》对加强储备土地土壤污染状况的调查与治理有明确规定，要求对城市工业企业遗留(弃)场址改变用途的储备用地，按照有关规定开展土壤环境风险评估，并由市、区(县级市)土地储备机构组织对被污染的土壤环境进行治理修复。

集体建设用地闲置也收闲置费

农村集体用地改革将提速。按照《实施意见》，广州将加快建立城乡统一的土地交易市场，规范集体土地所有权人采取公开方式出让、出租集体建设用地使用权。集体建设用地流转将在全市统一的土地市场平台上公开发布信息并进行交易。

《实施意见》提出，流转后的集体建设用地因用地单位自身原因闲置的，由集体经济组织按照流转合同收回或参照国有闲置土地处理办法收取土地闲置费，专项用于镇(街道)、村公共设施和公益事业建设。

新批准的村民住宅建筑面积不得超过280平方米

《实施意见》对农村土地管理的规定可谓浓墨重彩。比如，将探索宅基地的有偿使用。按照《实施意见》，如果有条件的村，经村民会议讨论决定，可以由村民委员会(或村集体经济组织)向申请建房农民收取宅基地有偿使用费。宅基地使用费实行专款专用，主要用于本村的基础设施和公益事业建设。

而在宅基地退出和激励机制方面，则提出“原产权人可按宅基地基底面积折算成股份，获得村经济发展用地的经营收益分成”的相关规定。《实施意见》规定，对已有宅基地的村民申请新建住宅(含公寓式住宅)的，应与所在村民委员会(或村集体经济组织)签订旧宅基地退出合同，约定未按时退回旧宅基地的违约责任，确保按期拆除旧房。尚有留用地指标的，鼓励村集体经济组织在符合规划前提下，向国土房管部门申请将成片的闲置、低效宅基地用地改为村经济发展留用地，原产权人可按宅基地基底面积折算成股份，获得村经济发展用地的经营收益分成。

《实施意见》明确宅基地供应标准。规定在市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外、镇土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，经村民会议讨论决定，农村村民可以户为单位申请使用本集体经济组织所有的建设用地建设非公寓式住宅，有条件的村推广建设公寓式住宅。而且，对于面积有非常具体的规定——— 新批准的村民住宅建筑面积不得超过280平方米，建设用地面积按平原地区80平方米以下、丘陵地区120平方米以下、山区150平方米以下执行。

条款解读

条款：鼓励对公共交通设施用地进行综合开发。对现有公共交通设施用地，支持原土地使用权人在符合规划且不改变用途的前提下进行立体综合开发。其中，综合开发的经营性面积按申请时点的协议出让标准缴纳土地出让金。

有利缓解公交站场建设面积不足

由于缺地缺钱，目前广州公交站场的建设严重少于国家标准。根据市政协委员曹志伟的调研，去年广州市内(不含番禺区、花都区、南沙区、增城市和从化市)的公交首末站总数为505个，总占地面积为46万平方米；而按照市内现有公交线路总数标准，公交站场需求约为73万平方米，缺口约为37%。

负责市区公交站场建设的市交委下属站场中心也曾提出，一些小区规划上要建公交站场，但是实际建成的数量不多。按照规定，这些小区配建的停车场应由开发商负责配建，再由政府财政出资购买，购买价以建筑成本价计算。在实际操作中，政府一方面无法核实开发企业提出的“建筑成本价”是否准确，另一方面申请财政资金的流程较为繁琐漫长，导致大量小区的公交站场只能停留在纸面上。

为此曹志伟在去年专门就公交站场允许商业开发撰写了提案，建议在目前广州也面临着城区用地紧张的情况，相关部门能够推行立体公交站场建设，减轻政府财政负担和减少对新增土地的依赖。本次这一条款写入官方文件，也意味着这一建议正式被政府采纳。

市交通站场中心工作人员表示，鼓励公共交通设施进行综合开发，将起到鼓励开发商配建更多的公交站场，将有利于加快公交站场建设，弥补现在的缺口。

声音

华南师范大学法学院副院长马栩生：

政府对地下空间收费依据不足

这份文件对地下空间收费有两个政策值得关注：一是对地下空间的土地出让金收费采取“老地老办法，新地新办法”；二是地下空间收费和地上空间联动，地下收费标准和地上建筑的价值标准挂钩。这两点我认为是值得商榷的，目前地下空间权属国家的物权法没有明确，国家上位法对此没有详细规定，在这种条件下政府以行政规章的形式提出对地下空间要收费，依据是不足的。

新闻链接

南都“坐下来谈一谈”论坛建议被采纳转让地下车位不必再补缴土地出让金

去年9月，《关于广州市土地节约集约利用的实施意见(意见征求稿)》的第50条可谓激荡羊城舆论，其中“已办理产权登记的，在发生企业改制、出售、交换、赠与(不含继承)时由新的权属人负责补缴土地出让金，或由产权人自行申请补缴土地出让金”的规定刺激了广大地下车库车主的神经。彼时，南方都市报举办了第四期“坐下来谈一谈”论坛，主题是“地下广州的开发前景和挑战”。南方都市报综合嘉宾言论，总结出5条政策建议提交相关职能部门作决策参考之用，其中一条便是“地下空间应该新旧有别，不追究以往出让土地的土地出让金”。昨日出台的《实施意见》第51条明确已出让地块的地下空间土地出让金缴交标准，并规定“意见实施前已办理产权登记的，不再计收或补缴土地出让金”。

采写：南都记者张艳芬魏凯罗苑尹实习生袁颖龄