关于请求广州市人大常委会依法对广州市政府穗府（2008）39号文履行监督职责的

公民建议书

广州市人民代表大会常务委员会：

     2013年3月29日下午，广州市政府网站终于全文公布了《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》（穗府〔2008〕39号，下称39号文）。该文件公布后引发了社会的广泛质疑与关注。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第九条：“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：……（六）社会普遍关注的其他问题。” 《中华人民共和国宪法》第四十条规定，公民向权向对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，为此，本公民建议市人大常委会依法履行以下监督职责：

    1、要求市政府立即向市人大常委会提交专项工作报告，汇报该文件出台经过、实施的详细情况以及解决方案，并决定暂停该文件的执行；

    2、市政府专项工作报告重大事实不清的，组成特定问题调查委员会，依法对广州市政府及相关部门、广日集团等单位进行调查，调查结束后，调查委员会要向常委会提供调查报告；

3、市人大常委会对专项工作报告或调查报告进行审议，在此过程中，应传召广州市政府及其相关部门负责人出席听证会、质询会，也可组织专家学者、社会各界参加的辩论会，由相关负责人直接回答公众质疑，质询、辩论过程允许旁听并全程公开；

4、撤销广州市政府《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》（穗府〔2008〕39号）文件，并对相关责任人员追究、后续工作安排等等作出决定；

本公民认为，穗府〔2008〕39号文件属于广州市政府规范性文件，其制定程序违法、超越法定权限，依法应予撤销，理由如下：

   一、39号文件超越了人大职权。

穗府〔2008〕39号文件属于广州市政府规范性文件。从文件内容看，它涉及广州市内水、电、气、地铁、垃圾处理等等几乎所有基础建设和公用事业领域，单项金额均达数百亿，涉及总额达数千亿之上，其中还涉及车辆年票费、污水处理费等诸多事关全市人民切身利益的事项，跨越土地出让、国资管理、财政分配等多个领域，可以不夸张地说，它不仅“处分”了广州市的现在，也“透支”了广州市的未来。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》五十四条：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。” 第五十九条：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；”而根据该法第八条、第四十四条的规定，讨论决定上述事项是市人大及常委会的法定职权。很显然，39号文件超越人大与政府的法定职权界线。
    二、39号文件挑战了法治统一

该文件名虽为“城市建设投融资体制改革方案”，而实质却包罗万象，其中以下几个方面涉嫌违法。

1、“将亚运城规划总建筑面积由原定的274万平方米调整至362万平方米，增加88万平方米”。用一纸文件擅自调整容积率的做法违反了城乡规划法。

2、“将所有已建、在建和拟建的垃圾焚烧发电项目的资产和债务，全部移交广日集团”等类似规定。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）文件明确要求：“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入。”文件规定由七大国有投资集团包打广州基础设施和公用事业的天下，与之相背离。同时，这也是以行政权力限定特定企业经营某类业务，违反了反不正当竞争法第七条。

3、 “考虑由交投集团参与新白云国际机场周边等功能区的开发建设、水投集团收入主要包括土地开发收入、地铁集团负责沿线土地物业开发收益、城投集团负责市政府指定的特定地块开发建设”。这种瓜分特定土地“以地生财”的做法，违反了土地出让应当公开公平进行的相关法律规定。加之“沿线土地”、“功能区”、“特定地块”、“项目沿线”不明确，留下诸多文字游戏空间，政府自我授权不符合法治政府建设要求。

4、 “1、地铁、水务、道路、文化市政等项目沿线的土地开发，由市财政从该地块出让总收入中拨付一定比例(初步考虑70%)用于支付开发成本和投资主体承担的城市基础设施建设。2.市政府指定由投资主体及分中心负责的大型功能区，分中心负责土地储备;投资主体受分中心委托负责土地一级开发，并按市政府定位负责功能区招商工作。功能区地块出让收入不参与市、区土地出让金分成。” 国办发〔2006〕100号）文件明确：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。……建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。……同时，按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。”可见，39号文自定将项目沿线的土地土地出让所得70%的用途（其中甚至“功能区地块出让收入不参与市、区土地出让金分成”，擅自决定市区政府收入分配）。若长此以往，事实上已将上述各种监督制度完全架空，几大集团等于变相垄断了项目沿线土地出让绝大部分收益，不仅制造了土地出让的不公平，而且更可能造成土地收益分配上的更不公平。

 三、39号文件制定程序违法

早在39号文出台前的2008年5月12日，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）即明确规定：“建立完善重大行政决策听取意见制度；推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度；坚持重大行政决策集体决定制度；建立重大行政决策实施情况后评价制度。” （国发〔2008〕17号）并特别规定：“制定作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取意见，并由制定机关负责人集体讨论决定；未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”《政府信息公开条例》第十条也规定，规范性文件是应当主动公开的政府信息。可见，39号文未履行法定制定程序且迟至2013年3月29日才公布，依法自始无效。无效文件应当停止执行。

《国家保守秘密法》第二条：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”广州市政府承认39号文从来不是国家秘密却将其当成国家秘密来保护，恶意违背公布义务达四年多之久。现广州市政府网站故意将39号文的发表日期写为2008-10-19，给人浑水摸鱼之感，其违法故意昭然若揭。

《宪法》第五条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。第二十七条：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第一百零四条：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；……”。

本公民认为，广州各界经过四年的等待和努力所换来的一个违法的文件的公开绝不是一个城市开放而是耻辱的标志，更谈不上是民主法治的胜利。而市人大常委会是否履行上述法定监督职责才是挽回法治广州名声的最后机会。39号文件已经成为广州法制史上标志性事件，希望它的依法解决为法治中国建设添上不朽的一笔。

以上建议，请予答复。

建议人：中华人民共和国公民周玉忠

                                         二零一三年四月一日