广州市业主大会和业主委员会规定

（征求意见稿）

修改意见

一、    应制定地方性法规并经政治协商方能实施

《物权法》、《物业管理条例》和《广东省物业管理条例》是制定《广州市业主大会和业主委员会规定》（下称规定）依据。《物权法》第七十五条明确规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。 地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”因此，《规定》应当成为行政部门实现“指导与协助”业主自治法定职责的细则，而不能成为“领导与干涉”的“依据”。否则，《规定》本身的合法性也值得怀疑，期待借此排除开发商、物业企业对业主自治的不当干扰也将成为奢望。衡量《规定》出台意义的根本标准依然是其在推进业主自治构建小区和谐方面到底能够起到什么样的作用。

根据立法法的规定，物业管理事项当属本地区重大事项，由市人大制定地方性法规比起单独由房管部门出台文件要适宜得多。

另据最新出台的《中共广州市委政治协商规程（试行）》，业主大会及业委会的事宜当属于“关系本市民生和事关全局的重大问题”，应纳入政治协商范围，未经协商不得实施。

二、必须符合依法行政要求，以保障业主自治为出发点

1、第七条 （合法性要求） 业主大会、业主委员会的活动或作出的决定应当符合法律、法规、行政规章、规范性文件和管理规约的规定。

第五十二条 （社区监管与政府监管）业主大会、业主委员会的活动或作出的决定违反法律、法规、行政规章、规范性文件的，所在地居民委员会（村民委员会）应当建议其改正，并将有关情况报告街道办事处（乡镇人民政府）。街道办事处（乡镇人民政府）应当责令业主大会、业主委员会限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。

　　删除以“行政规章、规范性文件”作为判定业主自治活动与决定的依据，增加规定：“应当符合业主大会议事规则”。物业管理区域内的其他单位和个人，也应当遵守管理规约。根据本小区实际情况依法制定的议事规则和管理规约，具有优先适用效力。

理由：《物权法》第七十八条规定：“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”《物业管理条例》第十七条规定：“管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益。管理规约对全体业主具有约束力。”第十八条规定：“业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定。”

第十九条规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”

根据我国宪法和立法法的规定，法律、行政法规以及依法制定的地方性法规高于行政规章，是我国主要的立法形式。行政规章由国务院部委或一定级别地方政府制定，在司法工作中一般只能参照。规范性文件不属于法律渊源。《物业管理条例》明确规定业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的才可以限期改正或撤销，排除了行政规章及其他规范文件在此的适用空间。

管理规约和议事规则作为业主自治的总章程，只要不违反法律、法规中的强制性规定，应物权法精神，应允许其优先适用。

本规定若由房管部门自行制定，即属于市政府部门的规范性文件，规范性文件自行赋予政府部门权力，显然不妥。

2、第六条 （联席会议制度及功用）物业管理区域内，应当建立由街道办事处（乡镇人民政府）牵头，属地国土房管部门、居民委员会（村民委员会）、司法所、辖区派出所、相关职能单位、业主委员会（业主代表）、相关物业服务企业参加的联席会议制度，协调解决物业管理中的重大事项。

删除此条或增加规定：联席会议必须依法开展工作，不得非法干预业主大会、业主委员会职责范围内的事项。

理由：政府各个部门与居民委员会的强势联合可能会推进业委会的成立与建设，但同时也必须看到业委会存在着被取代及架空的现实风险，如何保证政府既履行职责又不非法干预是促进小区和谐、化解物业困局的重大课题。

三、意见稿中应修改的条文

1、暂不适宜规定业委会协助计划生育的工作职责

第八条 （配合、协助、接受指导与监督、告知职责）业主大会、业主委员会应当配合政府部门、基层组织共同做好物业管理区域内的社会治安、计划生育等相关工作。

建议删除“计划生育”

理由：《物业管理条例》第二十条规定：“业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。”保障小区范围内的治安稳定既是政府职责所在，也是物业管理的重要内容，所以国务院条例明确规定业委会需要对此进行协助是合适的。目前，居委会散布城市各个角落，其协助计划生育已然足够，业委会尚处于萌芽状态，规定业委会协助计划生育工作本身意义不大。当然作为一项国策，任何单位和个人均有义务协助做好计划生育工作，这是另一回事。

2、筹备组业主代表应按推荐业主人数多少确定，组长应由推荐业主人数最多的业主担任。

第十三条 （筹备组的组成）产生筹备组业主代表人数超过规定人数的，由街道办事处（乡镇人民政府）组织上述代表人选根据物业管理区域内业主人数及楼栋分布、所占建筑面积等情况综合确定。形成的决议应在物业管理区域内显著位置张贴公示五日。业主对上述决议有异议的，可向街道办事处（乡镇人民政府）提出，专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主未提出异议的，则视为决议通过。

筹备组组长由筹备组成员推选，不能在一周内推选决定的，由街道办事处（镇人民政府）组织筹备组成员通过集体投票的方式，按所获票数的高低确定。得票最高者票数相同的，需对票数相同者再投票，按所获票数的高低确定。

建议由推荐业主人数最多的担任筹备组长，筹备组中业主代表依推荐人数多少依次确定。

理由：《广东省物业管理条例》第十三条：“符合前两款情形之一的,街道办事处、乡镇人民政府应当在三十日内会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组。业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成,其中业主代表应当不少于首次业主大会筹备组人数的百分之六十。业主大会筹备组成员名单应当自成立之日起七日内在物业管理区域的显著位置公告。”省条例的此条明确规定了在筹备组确定过程中行政部门的指导及协助职责，即推荐筹备组中业主代表成员及确定组长是业主的本份工作，增加建设单位及行政部门的人员是为了更好地促进业主自治工作的启动，而不是为了限制业主自发筹备。为充分体现业主当家作主的立法精神，业主代表应按其实际推选其的业主人数按栋确定，并由推选人数最多的业主担任筹备组长，行政部门代为确定组长不甚合适。

3、筹备组未完成任务自行解散浪费资源

第十四条 （筹备组的确立）筹备组自成立之日起六个月内未能组织召开业主大会会议表决通过管理规约和业主大会议事规则的，筹备组自行解散。

改为：筹备组应继续工作直到完成上述任务时止

理由：原省物管条例征求意见稿中曾有“筹备组在六个月中未能组织召开首次业主大会即告解散”的规定，但在最后的文稿中采纳了业主的建议，删除了这一条文。筹备组的存在价值在于筹备召开业主大会，选举产生业主自治组织。如果业委会还没有产生，首次业主大会也未能如期召开，筹备组的任务就根本没有完成。现实中，无法如期召开的首次业主大会的原因很多，筹备组任务没有完成就“宣告死亡”只会徒然浪费筹备资源，使得业委会的筹备难退化为筹备组的成立难。因此，筹备组六个月未完成任务即宣告解散的规定“死灰复然”完全没有必要。在实践中，即使发生这样的情况，正确的唯一做法就是继续完善筹备工作，直到任务彻底完成。

4、可在通过议事规则和管理规约时同时选举产生业委会委员

第二十三条 （选举业主委员会委员的条件）管理规约和业主大会议事规则经业主大会表决通过后，按照业主大会议事规则规定的选举办法选举产生业主委员会委员。

修改为:首次业主大会应当依照法律规定通过管理规约和议事规则后产生业委会，也可以依法同时选举业委会。

理由：业委会的产生既可以遵循自治规则，也可以依据法定规则。目前《物权法》和《物业管理条例》已经规定了业主大会决定的成立条件，在没有议事规则的情况下，只要取得过半业主人数和面积的同意，业委会也可产生。所以，在首次业主大会召开之时，可以同时选举产生业委会。当然，如果有议事规则的话，应按议事规则所定选举办法执行。

5、备案时需提交机关备案意见不可行，无必要。

第三十九条 （备案要求）业主委员会自选举产生之日起三十日内应当按《广东省物业管理条例》的规定备案。备案时应提交以下材料：

（一）业主委员会备案登记表；

（二）所在地街道办事处（乡镇人民政府）备案意见；

建议删除第（二）项                              

　　理由：国务院条例第十六条：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”

《广东省物业管理条例》第二十七条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案时应提交以下材料:(一)管理规约、业主大会议事规则；(二)业主大会的会议记录和会议决定；(三)业主委员会委员(候补委员)名单及其基本情况。”

规定要求提交“所在地街道办事处（乡镇人民政府）备案意见”超出了省条例所应提交的文件的范围，等于人为制造一道备案障碍。还应看到，所在地街道办事处（乡镇人民政府）本身就是法定的备案机关，要求在提出备案时提供备案机关的意见本身也无法操作，属于毫无必要的双重备案。再说，业委会作为自治组织自选举后产生，备案不影响主体合法身份但严重影响其正常工作开展，行政部门对业委会的备案应严格依法尽速进行。

6、条款不明确，容易被利用

第四十八条（补救办法）以下情况，百分之二十以上的业主可联名申请物业所在地街道办事处（乡镇人民政府）提出协助召开业主大会的申请，街道办事处（乡镇人民政府）应当协调组织召开业主大会会议，选举新的业主委员会或业主委员会委员。

（五）业主委员会有越权、失职、违反法律法规规定等行为，明显侵害多数业主合法权益，情节严重的；

（六）业主委员会的行为严重影响社区安定和社会稳定的。

建议删除第（五）第（六）项。

理由：“明显侵害多数业主合法权益，情节严重的行为”及“严重影响社区安定和社会稳定的”本身不属于法律语言，各人见解不同，如何认定将可能引起业主内部的争议，建议删除。依据业主自治原则，即使业委会没有违法或侵权情形的，业主大会也可以依法撤换。此种不明确有例举没有必要，也可能为业主内斗打下伏笔。客观来说，业委会的出现和正常运作是促进小区和谐的重要因素而不是相反，明确单独例举业委会，难说没有歧视性立法的嫌疑。

7、档案移交居委会代管及警告处罚无法律依据

第四十九条 （印章等移交）现任业主委员会期限届满仍未产生新一届业主委员会的，原业主委员会应将印章、收支账目、档案资料以及财物等移交给属地的居民委员会（村民委员会）暂时代为保管。未按时移交的，由属地国土房管部门责令限期改正，并给予警告。

建议删除此条

理由：《广东省物业管理条例》第六十六条规定：“业主委员会委员职务终止后未将其保管的属于业主大会、业主委员会所有的资料、印章等物品交回业主委员会,业主委员会任期届满后未及时将有关财物、文件资料、印章等移交新一届业主委员会的,由县级以上人民政府房地产行政主管部门责令限期改正,并给予警告。”原省条例征求意见稿曾规定上述由居委会代管，但未获得通过。规定此条上述规定无上位法依据。且由于居民自治组织与业主自治组织互不隶属也无行政领导关系，代管无从谈起。
　　8、业委会会议模式可由议事规则确定

第四十六条（业主委员会会议）业主委员会委员不得委托他人出席业主委员会的会议。

建议删除此款

理由：鉴于小区实际的复杂性，业委会的会议模式可以多样化，具体应由议事规则确定，不能一概而论。

9、不宜规定诉讼等事宜

第四十七条 （委员任期及改选）未明确新、旧两届业主委员会的移交时间，现任业主委员会期限届满前选出新任业主委员会的，现任业主委员会仍需履行职责。同时，现任业主委员会必须在期限届满三日前完成移交手续，移交结束后，现任业主委员会职责终止。未按时移交的，由属地国土房管部门责令限期改正，并给予警告。逾期仍拒不移交的，新一届的业主委员会可依法向人民法院提出诉讼请求移交。

第四十九条 （印章等移交）新一届业主委员会产生后三日内，原业主委员会应当将印章、收支账目、档案资料以及财物等移交给新一届业主委员会。未按时移交的，由属地国土房管部门责令限期改正，并给予警告。逾期仍拒不移交的，业主委员会可依法向人民法院提出诉讼请求移交。

第五十一条 （决定公告及告知业主）业主委员会的建议、决定、决议应当以书面形式在物业管理区域内及时公告，有下列情况之一的，应当经全体委员过半数以上签字后，送达每一位业主在本物业管理区域的邮箱或专有部分内。

（八）向主管部门申请行政复议、诉讼、仲裁的建议；

建议删除上述条文

理由：诉讼事宜应依诉讼法结合业主自治章程及决定所确定，一个规范性文件确定是否可以诉讼，不甚严谨也难以得到法院认可，建议不要规定。

四、应当增加的部分条文

1、首次业主大会的经费由物业建设单位承担。建设单位在申请办理商品房预售许可证或筹备组成立之日起十天内，应按不低于5万元的标准向物业所在地县级房地产行政部门缴交业主委员会成立保障基金。

立法借鉴：《成都市物业管理条例》第二十九条第二款规定：“筹备组的必要经费由开发建设单位承担。”《苏州市住宅区物业管理条例》第十一条规定：“首次业主(代表)大会筹备、成立的费用由建设单位承担。”　《浙江省物业管理条例》第八条规定：“首次业主大会会议的筹备经费由建设单位承担。”《银川市物业管理条例》第七条：首次业主大会的费用由物业建设单位或出售单位承担。《郑州市物业管理条例》第十三条：筹备组工作所需经费，由建设单位承担。

2、建设单位或物业企业拒不依《广东省物业管理条例》第十四条提供相关资料的，国土房管部门应免费提供。

立法借鉴：香港建筑物管理条例及上海市房管局相关规定。

3、国土房管部门、街道办事处或居委会工作人员有下列情形之一的，给予行政处分：

（一）不依法指导业主大会和业委会的；

（二）不依法给予业主委员会备案的；

（三）对于建设单位或物业企业损害业主合法权益等违法行为不依法查处的。